Решение проблем социальных стандартов должно быть системным

В Совете Федерации обсудили проблемы участия органов финансового контроля в разработке социальных стандартов жизни в России.

Комиссия СФ по взаимодействию со Счетной палатой РФ и Комитет СФ по социальной политике и здравоохранению провели «круглый стол» на тему «Участие органов финансового контроля в разработке социальных стандартов жизни в Российской Федерации».

Председатель Комиссии СФ по взаимодействию со Счетной палатой РФ Сергей Иванов, открывая мероприятие, отметил, что созданные и законодательно утвержденные системы государственных социальных стандартов становятся условием для перехода России к устойчивому социальному развитию.

«На необходимость сделать все, чтобы те социальные стандарты, которые были созданы за последние годы, для наших граждан не ухудшились, неоднократно указывали Президент РФ Д.А.Медведев и Председатель Правительства РФ В.В.Путин», - напомнил председатель Комиссии СФ.

«На наш взгляд, представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения», - отметил С.Иванов.

Сенатор подчеркнул, что сегодня органы финансового контроля осуществляют контроль за формированием и исполнением бюджетов, а также за использованием средств и собственности. «Нужно иметь специальные инструменты, которые могут быть использованы для измерения социальных ориентиров общественного развития и формирования социальных программ долгосрочного развития. В случае с социальными обязательствами необходимо сравнивать имеющиеся результаты с целями, которые предполагалось достичь, - отметил он. - Нормативы и стандарты как раз решают задачу количественного и качественного определения того, насколько результаты согласуются с целями».

«Не надо забывать, что те средства, которые государство выделяет должны иметь цель, на которую они направляются. По-другому просто не может и не должно быть, - подчеркнул С.Иванов. - И если эта цель по какой-то причине не была достаточно четко, ясно и прозрачно определена, то задача контрольно-счетных органов – эту цель определить и зафиксировать и качественно и количественно. А если уже определены цели, и мы фиксируем то, в какой мере они достигнуты, то могут и даже должны быть определены и стандарты».

Председатель Комиссии СФ напомнил, что в Совете Федерации неоднократно рассматривались результаты мероприятий Счетной палаты по этой тематике: «Это и вопросы по 122-му Федеральному закону, который затронул всю систему социальных выплат, и результаты анализа Счетной палаты реализации принципа адресности в системе пособий и иных мер социальной поддержки граждан, имеющих детей,  и вопросы пенсионной реформы».

С.Иванов обратил внимание на большую дифференциацию между регионами, которая, по его мнению, «должна быть решена при помощи выравнивания социального пространства». «Поскольку прожиточный минимум в каждом субъекте отличается даже с точки зрения официальных нормативов, на наш взгляд нужно проводить оценку того, насколько и до какой степени имеющиеся потребности могут быть реально удовлетворены, - отметил сенатор.- При этом на наш взгляд ориентирами должны стать не только минимальные социальные гарантии, такие как прожиточный минимум, но и средние социальные стандарты позволяющие обеспечить достойный уровень жизни».

«Представляется, что у государства должны быть различные социальные стандарты, - сказал он.- Если говорить о социальных потребностях, то должны быть не только минимальные стандарты, но и стандарты, позволяющие удовлетворять основные материальные и духовные потребности, и стандарты среднего уровня, и стандарты высокой обеспеченности. Стандарты должны не только быть ориентирами в ходе формирования и исполнения бюджетов, но и показывать, на каком месте мы находимся среди других стран».

«Понятно, что тот, кто берется за регулирование социальной сферы, должен быть готов к тому, чтобы решать большое количество проблем, которые приходится ставить и решать комплексно», - резюмировал С.Иванов.

*          *          *

Выступивший на «круглом столе» заместитель Председателя Совета Федерации Вячеслав Штыров напомнил участникам мероприятия о том, что согласно Конституции РФ, наша страна является социальным государством. «Сегодня органы власти предпринимают значительные шаги по данному направлению, но в обществе существует еще много социальным проблем. Одной из причин этого является неопределенность социальных стандартов», -  признал он.

Вице-спикер Совета Федерации обратил внимание, что попытки их установления предпринимались неоднократно, еще с 1990-х годов, в том числе и на законодательном уровне. «Однако вопрос не решен до сих пор, - подчеркнул В.Штыров.- Существующие в тех или иных отраслях стандарты не образуют единой системы, воспринимаются в отрыве друг от друга и преследуют разные цели». По его словам, «часто то, что мы называем стандартами, на деле является всего лишь технологическими отраслевыми нормативами, описывающими, как технологически оказать ту или иную услугу, а не то, какая это должна быть услуга». «Здесь важно учесть целый комплекс проблем и понять, для кого мы делаем стандарты: для одного человека или для семьи? Важна и проблема региональной дифференциация стандартов», - подчеркнул он.

В.Штыров отметил актуальность постановки обсуждаемого вопроса. «Финансовые органы, оценивая проблемы разработки стандартов, дают тем самым оценку эффективности принятых решений, что, по сути дела, является механизмом обратной связи в процессе управления», - сказал он.

Первый заместитель председателя Комитета СФ по социальной политике и здравоохранению Лариса Пономарева в своем выступлении обратила внимание на сложность обсуждаемой темы. «Принимая тот или иной закон в социальной сфере, мы часто видим отсутствие единой основы, которую и должны представлять собой социальные стандарты», - подчеркнула она.

С основным докладом на мероприятии выступил аудитор Счетной палаты РФ Сергей Агапцов, который отметил, что выполнение социальных стандартов является основной целью контроля эффективности государственных расходов. «Счетная палата РФ уделяет большое внимание оценке эффективности исполнения социальных обязательств государства, - сказал С.Агапцов.- Под социальным стандартом мы понимаем устанавливаемые меры потребления тех или иных благ или услуг не ниже минимума допустимых размеров. Основными компонентами социального стандарта являются здоровье, социальные гарантии, социальная защита наиболее уязвимых групп населения, питание, доходы, жилищные условия, домашнее имущество, платные услуги, культурный уровень, условия труда и отдыха».

По словам аудитора, особое внимание Счетная палата РФ уделяет сфере здравоохранения. «Итогом наших контрольных проверок стал вывод о том, что чем выше уровень платности медучреждений, тем ниже качество оказываемых бесплатных услуг», - сказал С.Агапцов. Как следствие, по его словам, «в последнее время участились случаи, когда люди умирают у входа или на территории медучреждений, не получив необходимой помощи». «Всё это говорит о том, что в отечественном здравоохранении сложились серьезные и глубинные проблемы, требующие решения, в том числе необходимо урегулировать процесс оказания платных услуг», - сказал он.

«В условиях стратегического планирования необходим комплексный аудит, позволяющий оценить  согласованную увязку отраслевых стратегий с аналогичными показателями концепций долгосрочного социально развития и основных направлений деятельности Правительства РФ», - подчеркнул С.Агапцов.

*          *          *

По мнению участников «круглого стола», одной из проблем в обсуждаемой сфере является отсутствие единой правовой базы и общих методических принципов организации системы социальных стандартов уровня и качества жизни населения на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, на муниципальном уровне как минимальных, рациональных, и максимальных норм и нормативов, относящихся к правовым гарантиям, обеспечивающим реализацию социально-экономических прав граждан в соответствии с международными принципами и подходами, которая могла бы в дальнейшем служить реальной основой для определения показателей эффективности социальной политики в Российской Федерации.

Выступившая на заседании член Общественной палаты РФ Александра Очирова, возглавляющая рабочую группу ОП РФ по разработке социальных стандартов, отметила, что только лишь экономический рост не может рассматриваться как панацея от всех бед. По ее словам, сегодня даже в благополучных регионах проблема социальных стандартов стоит очень остро.

«Социальные стандарты должны стать основой социальной стратегии, - уверена А.Очирова.- Без принятия на федеральном уровне соответствующего закона не могут быть достигнуты задачи ни по улучшению качества жизни, ни по «сбережению народа».

«Мы давно говорим на эту тему, но мало продвигаемся вперед. У субъектов РФ и муниципальных образований разные возможности в данной сфере», - отметила  выступившая на заседании заместитель председателя Комиссии СФ по делам молодежи и туризму Вера Оськина. «Сегодня на развитие социальной сферы выделяются огромные финансовые средства. По какому принципу они будут распределяться – по объективным показателям или по принципу «кто сумел, тот и взял больше»? – задалась вопросом сенатор.

«Решить эту проблему помогут социальные стандарты», – выразила уверенность В.Оськина, поддержав идею создания межведомственной комиссии по определению стандартов качества жизни.

В выступлениях участников «круглого стола» отмечалась необходимость дальнейшего взаимодействия органов власти всех уровней и органов местного самоуправления с органами финансового контроля, научными и общественными организациями с целью разработки социальных стандартов и нормативов уровня и качества жизни в Российской Федерации.

Участники обсуждения были едины во мнении, что органы финансового контроля субъектов Российской Федерации, проводя свои оценки фактических показателей формирования и исполнения бюджетов разного уровня, в ходе аудита эффективности должны выходить на определенные нормативные количественные показатели необходимости и достаточности финансирования социальных обязательств, то есть на социальные стандарты. Такие стандарты должны формироваться на основе стандартов финансового контроля, а также действующих норм и нормативов в заданной области.

*          *          *

В рамках деятельности по систематизации социальных стандартов в Российской Федерации участники мероприятия считают необходимым учесть имеющееся на сегодня реальное положение в различных отраслях социальной политики и общественной жизни, сформулировав предложения по определению фактических и нормативных показателей:

• в области здравоохранения, в том числе в части обеспеченности больницами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами и медицинским персоналом, специализированными диспансерами, в том числе отдельно для сельской местности, а также в области стандартов медицинской помощи, стандартов оснащения организаций здравоохранения медицинским оборудованием, обеспечения единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждения государственных стандартов РФ и технических условий на продукцию медицинского назначения, организации надзора за их соблюдением, а также в области, входящей в полномочия органов государственной власти субъектов РФ, включающей осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения), а также в области установления медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи и установления региональных стандартов медицинской помощи и осуществления контроля за их соблюдением;
• в области образования, в том числе в части наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, удельных показателей общей площади образовательных учреждений, а также федеральных государственных образовательных стандартов, представляющих собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию; а также в области полноты соблюдения требования привлечения заинтересованных органов исполнительной власти, государственно-общественных объединений, действующих в системе образования, ведущих образовательных и научных учреждений, представителей научно-педагогических сообществ, объединений работодателей и институтов общественного участия в управлении образованием к разработке проектов стандартов перед их последующим утверждением и введением в действие;
• в области социальной защиты населения, в том числе, в части обеспеченности домами-интернатами для различных категорий граждан, приютами и социально-реабилитационными центрами для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, центрами социальной помощи семье и детям, инвалидов автомобилями и иными средствами реабилитации, находящихся в образовательных учреждениях - питанием, обмундированием, мягким инвентарем и оборудованием;
• в области охраны труда, в том числе, в части безопасности труда, в части состояния и соблюдения правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и регламентирующих осуществление социально- экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно- профилактических, реабилитационных мер в области охраны труда, в том числе стандартов безопасности труда, правил и типовых инструкций по охране труда, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов (санитарных правил и норм, санитарных норм, санитарных правил и гигиенических нормативов, устанавливающих требования к факторам рабочей среды и трудового процесса);
• в области жилищно-коммунального хозяйства, в том числе, в части субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, а также размеров региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, а также фактов установления иных стандартов, финансируемых за счет местных бюджетов;
• в области культуры, в том числе в части обеспеченности библиотеками, музеями, театрами, кинотеатрами, цирками, культурно-досуговыми учреждениями, парками культуры и отдыха, детскими школами искусств, средствами массовой информации, (в том числе телевидением);
• в области физической культуры и спорта, в том числе в части обеспеченности спортивными сооружениями, нормативы охвата занимающихся в спортивных школах и численности тренерско- преподавательского состава.
• использования минимальных государственных социальных стандартов при расчете объема финансовой помощи, выделяемой из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ бюджетам других уровней на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
• продолжительности жизни и существующих тенденциях рождаемости и смертности;
• уровня бедности и материальной поддержки рождаемости в бедных и малообеспеченных семьях, чей достаток ниже прожиточного уровня, размеров выплат государства при рождении ребенка, в том числе дифференциации размеров этих пособий, исходя из конкретной демографической ситуации в регионах и стоимости жизни в них, в том числе, размеров материальной поддержки многодетных семьей, матерей - одиночек, семей, отцы в которых проходят военную службу по призыву, семьей, родитель в которых находится в розыске;
• уровня рождений на одну женщину в странах с сильной и комплексной семейной политикой, в которых высокие расходы на семью сочетаются с развитой системой услуг по уходу за дошкольниками, а также с организацией социальной защиты работающих матерей и рынка труда, позволяющего матерям совмещать работу и уход за детьми, снижением подоходного налога на работающих родителей и введением посемейного налогообложения, введением обязательного социального страхования детей как источника семейных пособий работникам, имеющим детей;
• уровня межрегиональных различий качества и уровня жизни населения (в том числе, в Москве, Санкт-Петербурге, ряде других крупных городов, а также регионах, специализирующиеся на добыче экспортируемого сырья и его первичной переработке и остальной территории Российской Федерации; в городе и на селе, в малых городах и поселках городского типа, градообразующие предприятия которых прекратили свое существование или находятся в ситуации выживания), а также уровня социального (имущественного) неравенства, неравенства доходов;
• доли и темпам жилищного строительства в малых и средних городах России;
• степени решения проблемы низкого качества жилища, в том числе, доли используемого аварийного жилья, уровня изношенности ранее построенных коммуникаций, степени морального устаревания типовых многоквартирных домов составляющих основу эксплуатируемого в настоящее время жилищного фонда;
• степени реализации задачи обеспечения жильем военнослужащих, а также граждан, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
• величины различия в уровне благосостояния пенсионеров, продолжающих трудовую деятельность и имеющих дополнительные доходы и одиноко проживающих пенсионеров, не имеющих дополнительных источников дохода;
• роли семьи и проблем семейной политики, качества и продолжительность жизни семьи, уровня распада семьи (уровня смертности мужчин в трудоспособном возрасте, вдовства, количества детей, рождающихся в незарегистрированных браках, беспризорных и безнадзорных детей и подростков, наличия условий для того, чтобы в социально благополучных семьях было два ребенка и более);
• доли населения, охваченного мерами жилищной политики, в том числе, доли обеспечения жильём детей - сирот, уровня обеспеченности жильем молодых семей с детьми и многодетных семей, семьям, работающим в бюджетных отраслях, доли населения, которой доступны механизмы ипотечного кредитования, и влияния условий ипотечного кредитования на отказ семей от рождения детей, доли одиноких пенсионеров в группе хорошо обеспеченных жильем среди наиболее бедного населения;
• возможностям бюджета по финансированию предоставления жилья для детей-сирот отдельной строкой федерального бюджета, предоставления жилья на условиях аренды по социально оправданным (льготным по отношению к рыночным) расценкам при рождении второго ребенка и последующих детей, и возможностям организации механизма льготного кредитования покупки жилья в таких случаях;
• доли налоговых льгот в семейных бюджетах работников, имеющих несовершеннолетних детей;
• количества перепрофилированных в 1990-2000-е годы детских садов;
• критериев отнесения к среднему классу, (в том числе, в области доходов и имущественной обеспеченности, в образовательно-профессиональном и социокультурном измерениях) в его современной численности, траектории движения к превращению его в основную по численности социальную группу населения, в том числе, по критериям соответствия нормативным потребительским бюджетам и стандартам жилищной обеспеченности, доли семейного бюджета, затрачиваемой в среднем на покупку продуктов для домашнего питания.

Участники слушаний считают необходимым отдельно рассматривать показатели социальной стандартизации по следующим категориям:

• качество населения - здоровье, образование, культура (духовность);
• уровень жизни населения - уровень доходов; потребление основных продуктов питания, потребление отдельных непродовольственных товаров, потребление отдельных видов услуг, обеспеченность жильём;
• качество образа жизни населения - занятость населения, качество товаров и услуг, качество жилищных условий, социальная защита и социальное обслуживание, экологическая безопасность, безопасность жизни населения, личная безопасность.

*          *          *

По итогам «круглого стола» его участники  приняли  за основу проект рекомендаций, где было предложено:

1. В части совершенствования законодательства вернуться к рассмотрению законопроекта «О государственных социальных стандартах» в новой редакции, с учетом изменений законодательства, с 2003 года, определив и законодательно закрепив распределение социальной ответственности между государством, бизнесом и человеком за предельно допустимый уровень жизни через систему государственных социальных минимальных стандартов.

2. Правительству Российской Федерации:

-  принять во внимание предложения участников «круглого стола» в ходе доработки концепции проекта федерального закона «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»;
разработать систему мер по преодолению бедности трудоспособного населения, в том числе, разработать и утвердить стандарт минимальной заработной платы в размере двух прожиточных минимумов (что должно предполагать возможность для работающего содержать на эти средства минимум одного иждивенца);
-  восстановить систему страхования рисков утраты заработной платы в соответствии с положениями Международной организации труда;
-  разработать и утвердить стандарт обеспеченности населения детскими дошкольными учреждениями предполагающий необходимость довести количество мест в дошкольных учреждениях до 80% от количества детей дошкольного возраста;
-  разработать национальную программу по преодолению бедности среди социально уязвимых слоев населения, на основе взаимодействия государственной власти, бизнеса и гражданского общества, приняв во внимание различные варианты материальной поддержки малообеспеченных и неполных семей;
-  разработать совместно с субъектами Российской Федерации комплекс мер, направленных на повышение уровня жизни граждан, проживающих в сельской местности, с учетом особенностей каждого региона;
-  рассмотреть вопросы формирования стратегии преодоления бедности в Российской Федерации, а также причины, благодаря которым повышение размеров заработной платы, пенсий, пособий, равно как и иных социальных выплат приводит к увеличению индекса потребительских цен (в том числе, на продукты питания и предметы первой необходимости) и инфляции;
-  разработать эффективные меры по регулированию явлений, вызывающих бедность, в том числе: меры по регулированию размеров торговой надбавки; меры по регулированию недобросовестной конкуренции; меры по регулированию тарифов естественных монополий; меры по регулированию ставок процента по кредитам и займам.

3. Счетной палате Российской Федерации совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации:

-  с учетом результатов проведенных Счетной палатой мероприятий по вопросам принятия и реализации федерального закона ФЗ-122, в 2012 году провести полную инвентаризацию социальных гарантий, утраченных в ходе передачи социальных обязательств в соответствии с
ФЗ-122 с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, а также ревизию состояния бюджетной обеспеченности полномочий по исполнению социальных обязательств, переданных на уровень субъектов Российской Федерации и муниципалитетов;
-  рассмотреть возможность осуществления в 2012 году экспертно-аналитических мероприятий по систематизации нормативно закрепленных социальных гарантий, действующих на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также организации научно-исследовательских работ по своду действующих социальных стандартов и нормативов в рамках единых блоков.

4. Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, научно-исследовательскому институту Счетной палаты Российской Федерации сформировать перечень для разработки стандартов финансового контроля по тематике социальных стандартов жизни.

5. Контрольно - счетным органам субъектов Российской Федерации:

-  предусмотреть мероприятия по проведению аудита эффективности и определению степени достижения социальных стандартов в области оказания услуг социальной сферы по вопросам применения Распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, а также выполнения иных социальных обязательств;
-  создать общую методическую базу результатов работ по аудиту эффективности социальной сферы и организовать работу по размещению информации из нее для всеобщего сведения.

6. Общественной палате Российской Федерации:

-  поддержать разработку и создание социальных стандартов, дополнив механизмы государственного финансового контроля механизмами общественного общероссийского контроля с участием институтов гражданского общества;
-  провести в 2012 году общественные слушания по теме «О социальных стандартах в России», выявив общественное мнение и общественную оценку эффективности реализации мер, направленных на повышение жизненного уровня граждан, реализации принципов социальной справедливости.