20.09.2007

Налог на жизнь

В сентябре Минприроды России завершит работу над концепцией Экологического кодекса, с помощью которого будет модернизирована вся природоохранная отрасль. Аналогов такому документу в России никогда не было. Ключевым моментом кодекса станет введение "зеленых" налогов на выпуск вредной для окружающей природы продукции. По замыслу разработчиков такой налог не только не станет дополнительной нагрузкой для компаний и граждан, но и положит начало новым видам бизнеса.

Закон на страже природы
Экономический рост в России не может обрести прочный фундамент без инновационной политики. Такой тезис все чаще высказывают высокопоставленные чиновники российского правительства, в том числе министр экономического развития и торговли Герман Греф. Соглашаются с ним и экономические эксперты, среди которых руководитель Института экономики переходного периода Егор Гайдар, анализировавший достижения отечественной экономики на протяжении последних почти восьми лет. И те и другие признаются, что своими экономическими успехами Россия обязана высоким мировым ценам на нефть, но рассчитывать на благоприятную ценовую политику в долгосрочной перспективе по меньшей мере легкомысленно. И пока государственная казна наполняется сверхдоходами от продажи энергоресурсов, должны быть сформированы инновационные модели развития экономики, в том числе в природоохранной сфере.

Следуя этому завету, Минприроды выступило разработчиком концепции Экологического кодекса. С его помощью чиновники министерства рассчитывают не только свести воедино разрозненные законы, регулирующие экологическую сферу, но и реформировать эту отрасль. Как рассказал BG директор департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды Минприроды Александр Ишков, при разработке кодекса учитывались две задачи. Первая -- объединить и систематизировать действующие законы, регулирующие эту отрасль, устранив в том числе противоречия между ними. Также необходимо российское природоохранное право привести в соответствие с международным экологическим правом. Вторая задача кодекса -- пересмотреть всю природоохранную отрасль, включив в нее новации, адекватные существующим рыночным механизмам. По словам господина Ишкова, подавляющая часть действующих законодательных норм по охране окружающей среды безнадежно устарела и часто выглядит абсурдно. Напомним, что сейчас природоохранное законодательство основано на семи законах. Ключевой из них -- "Об охране окружающей среды" -- был принят в 1991 году, а его основные положения вышли из плановой экономики СССР.

Налог на вредность
Ядром реформы природоохранного законодательства Минприроды считает введение экономических регуляторов. По словам Александра Ишкова, отсутствие таких экономических стимулов, как налоги и налоговые льготы, не может стимулировать предприятия и граждан к действиям по улучшению экологической обстановки. Например, к созданию систем для переработки отходов и сокращению негативного воздействия на окружающую среду. Так что установление платы за негативное воздействие на окружающую среду необходимо, уверен директор департамента Минприроды.

Концепция Экологического кодекса предусматривает введение экологического, или "зеленого", налога. Авторы концепции ссылаются на зарубежный опыт. Например, введение такого налога семь лет назад в Германии. Там "зеленый" налог, или плата за негативное влияние на окружающую среду, действует в отношении энергоресурсов. Платят его все -- граждане, пользуясь, например, электроэнергией, покупая бензин для заправки автомобилей, и компании вне зависимости от вида деятельности.

При этом налог не распространяется на альтернативные источники энергии, такие как биотопливо, спирт, солнечные батареи, а только на углеродосодержащие вещества. 80% поступлений от этого налога идет в Пенсионный фонд. Таким образом, сумма отчислений с компаний и граждан в социальную сферу снижается, но бюджет фонда при этом бездефицитный.

Александр Ишков сетует на то, что в России введение экологического налога воспринимают однозначно -- как дополнительную нагрузку. Однако, пояснил директор департамента Минприроды, главное преимущество нового налога -- это то, что он способен эффективно, без административных мер вытеснить с рынка нежелательную, то есть вредную, продукцию и дать конкурентное преимущество товарам с более высокими экологическими параметрами. В качестве примера Александр Ишков привел действия европейских стран, боровшихся с бензином, в который для повышения октанового числа добавляли свинец. Чтобы снизить объемы потребления этого вида бензина, в европейских странах на него был повышен акциз. Акциз на бензин без содержания свинца не повышался. В результате, несмотря на более низкую себестоимость "свинцового" топлива, в рознице обычный бензин стал стоить дешевле. И покупатели предпочли вредному бензину тот, который не содержит свинцовых добавок.

Чиновник Минприроды оговаривается, что комплекс мер по вытеснению с рынка бензина со свинцом реализовывался поэтапно. Существовали целые отрасли, использовавшие "свинцовый" бензин, и одномоментный переход на новый вид топлива был равнозначен для них остановке производства. Для этих предприятий были созданы условия для перехода на новые технологии. В том числе компаниям предоставлялись преференции, чтобы установка новых фильтров, катализаторов в конечном счете была выгодна для них. "Нужна четкая стратегия действий: если ты "грязный", тогда изволь стать "чистым" либо прекрати свое существование,-- считает Алексей Киселев, директор программ российского бюро "Гринписа".-- А заявления о том, что чистое производство на заводе невозможно, но в случае закрытия вредного предприятия город погибнет, поэтому ничего делать не надо, не могут быть приняты". По мнению господина Киселева, государство должно в этой ситуации выступить не как помощник заводу, а как созидатель альтернативы и новых рабочих мест. Директор программ "Гринписа" приводит в пример деятельность правительства ФРГ, решившего закрыть атомные станции (начало программы в 2002 году). "Все было подготовлено заранее -- созданы новые рабочие места, организованы курсы по переподготовке, предусмотрены компенсации",-- сказал Алексей Киселев.

Экономические рычаги
А в России переход на новые технологии может быть начат по замыслу авторов кодекса, например, с производства люминесцентных ламп. В тех, которые производятся по устаревшим технологиям, содержится ртуть -- вещество, находящееся в категории сильнейших ядов. Лампы, не содержащие этого вещества, стоят дороже. По словам господина Ишкова, производителям лам без ртути необходимо дать конкурентное преимущество -- ввести акциз на лампы с ртутью, что автоматически вытеснит этот товар с рынка. Впрочем, Минприроды понимает, что простое введение экологического платежа вызовет лишь сопротивление и нарекания вместо положительного эффекта. По словам Александра Ишкова, новое экологическое законодательство должно быть взаимосвязано с бюджетным, налоговым и таможенным правом. "Сейчас в бюджетном законодательстве правит догма: если вы имеете доходы, они должны быть направлены в общий котел, а затем через бюджет распределяться,-- говорит директор департамента Минприроды.-- Этот нерушимый принцип автоматически ликвидирует заинтересованность у тех, с чьей помощью госказна пополняется, например у компаний". Раз отсутствует целевое назначение денег, то как у бизнеса может проявиться заинтересованность в выплатах на экологические цели? Или если речь идет о возмещении исков об ущербе окружающей среде, уплате штрафов, других административных мерах, последствия которых также не связаны с ликвидацией этого ущерба? "Смысл ужесточения для стимулирования экологического производства пропадает, потому что штраф по возмещенному иску растворился в бюджете",-- сказал чиновник. По его словам, предприятие должно быть заинтересовано в том, чтобы вкладываться в защиту экологии. "Плохое предприятие должно платить много, ведь оно больше загрязнет окружающую среду. А из дополнительных средств, например из прибыли, оно должно потратиться еще и на ликвидацию негативных последствий -- построить очистные сооружения, поставить фильтры",-- считает Александр Ишков. Он убежден, что выплаты компании за причиненный экологии ущерб должны аккумулироваться и использоваться по целевому назначению. Господин Ишков полагает, что частично поступления от штрафов и "зеленых" налогов должны возвращаться предприятию с условием, например, строительства или модернизации очистных сооружений. "Должен быть четкий принцип: если предприятие платит за негативное воздействие на окружающую среду -- например, у него были плохие очистные сооружения -- и платежи большие, то при условии расходования этих платежей на природоохранные цели они должны быть предприятию зачтены или списаны",-- говорит господин Ишков. В этом случае бизнес будет заинтересован даже в уплате налога, потому что знает, что эти деньги потом можно взять и потратить на очистные сооружения.

"Ему насчитали 10-30 млн рублей, так вот хотя бы половину ему надо оставить, чтобы не так накладно было проводить мероприятия по созданию экологичного производства",-- рассуждает Александр Ишков. Только в этом случае, убежден чиновник, проявится заинтересованность в природоохранных мероприятиях. А предприятиям, которые производят продукцию с высокими экологическими требованиями, нужно предоставлять льготы. И с одной стороны, предприятие, переходя на новые технологии, увеличивает затраты на производство, а с другой -- при предоставлении ему льгот производит экологичные товары с той же себестоимостью, что и вредные.

Как компании будут проводить природоохранные мероприятия, покажут экологические аудиторские отчеты. Концепция Экологического кодекса предусматривает развитие экоаудита. В законе будет прописан порядок проведения экоаудита, ответственность аудитора, статус заключения экологического аудитора и учета результатов экологического аудита при принятии экологически значимых государственных решений. По мнению Алены Талаш, руководителя проектов департамента общего аудита ООО "Финэкспертиза", "тема экоаудита становится все более и более популярной, в том числе из-за новостей об изменениях климата и окружающей природы, а за рубежом экологический аудит компании является одной из составляющих ее репутации на рынке". Она напомнила, что в мире действуют общепринятые стандарты ISO в области экологического аудита, они актуальны и для России. Например, российский стандарт "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента" ГОСТ РИСО 19011-2003 имеет основу одноименного ISO 19011:2002. В России экологический аудит проводится в добровольном порядке. Так, в 2007 году сеть магазинов "Рамстор" в Москве провела экологический аудит. По словам Алены Талаш, правительство Москвы старается внедрить экологический аудит на столичных предприятиях. Экоаудит практически обязателен для предприятий, включенных в программу приватизации муниципальной собственности в Москве, либо они подлежат реформированию и перебазированию. Но, по мнению госпожи Талаш, добровольное проведение экоаудита в России может быть актуально только для крупных, так называемых общественно значимых, компаний, уделяющих большое внимание своему общественному имиджу. Говоря о введении обязательного аудита по экологической тематике, представитель ООО "Финэкспертиза" опасается, что это может стать "очередной формальностью, представляющей собой еще одну повинность, наложенную государством на частный сектор". Экоаудит может быть полезен как средство контроля за предприятиями, наносящими вред окружающей среде. Но должен быть законодательно закреплен круг лиц, которые будут использовать результаты такого аудита для предупреждения и пресечения злоупотреблений таких компаний, резюмировала Алена Талаш.

Судебная экология
Другой принципиальной новацией в российском экологическом праве может стать механизм защиты экологических интересов населения. Сейчас взыскать экологический ущерб гражданину в ходе судебных споров практически невозможно. По словам адвоката коллегии "Юков, Хренов и партнеры" Светланы Тарнопольской, при рассмотрении в судах дел о возмещении вреда, причиненного нарушениями экологического законодательства, установления такого правила для эффективной защиты прав пострадавших недостаточно. Пострадавший вынужден доказывать размеры ущерба, сам факт экологического правонарушения, а также связь между правонарушением и негативными последствиями для здоровья пострадавшего. "Сбор доказательств по этой категории дел особенно затруднителен -- нужны дорогостоящие экспертизы, специальные знания о сути проблемы, а самое трудное -- добыть доказательства от властных структур или компаний",-- пояснила госпожа Тарнопольская. Алексей Киселев из "Гринписа" обращает внимание на то, что рост регистрируемых экологических преступлений в России стремителен. "Ни один другой показатель преступности за шесть лет не вырос более чем в 2,5 раза",-- отметил он. По его мнению, население России сейчас абсолютно не защищено от причиняемого ущерба окружающей среде. "В Санкт-Петербурге контролем воды занимаются только два человека, а воды там очень много",-- возмущен представитель "Гринписа".

Понимая это, авторы кодекса намерены установить правило "поворота бремени доказывания". Если это правило заработает, то в ситуации, когда нет возможности установить конкретного нарушителя, возмещать убытки должно государство -- Экологический кодекс вводит для него такую ответственность. Это правило очень актуально для России, где регулярно происходят техногенные катастрофы, виновники которых никогда не бывают найдены. "В отношении экологических правонарушений нужно устанавливать специальные, отличные от общих правила ответственности за причинение вреда и вводить такие нормы, которые максимально освободят пострадавшего от сбора доказательств по делу. И зарубежный опыт, когда бремя доказывания переложено на причинителя вреда, очень позитивен",-- соглашается госпожа Тарнопольская.

По ее словам, установление института "поворота бремени доказывания" как раз позволяет перенести всю полноту бремени доказывания в рамках судебных процессов на ответчика. Но на практике это правило должно быть реализовано так. Например, есть факт, что производственное предприятие произвело вредные выбросы в атмосферу. Гражданин, проживающий в этом районе и обратившийся в суд за компенсацией ущерба, повлекшего ухудшение здоровья, не должен доказывать причинно-следственную связь. Также пострадавший не должен доказывать, что сумма, потраченная на лечение от нанесенного экоущерба, завышена. Если нарушитель не согласен с компенсацией, пусть он это и доказывает, уверена адвокат коллегии "Юков, Хренов и партнеры" Светлана Тарнопольская.

Согласятся ли чиновники с такими новациями при обсуждении концепции Экологического кодекса, пока неясно. По прогнозам Александра Ишкова, межведомственное согласование концепции может быть завершено уже в сентябре этого года. После этого концепция будет трансформирована в полноценный законопроект, который поступит на рассмотрение в Белый дом. Но, по мнению Алексея Киселева из "Гринписа", одного лишь принятия кодекса для решения проблем по защите окружающей среды в России будет недостаточно. "Нужно требовать неукоснительного соблюдения природоохранного и смежного законодательств, нужен мощный госконтроль, а для этого должна быть заинтересованность государства в защите граждан и экологии",-- резюмировал он.

Законодательство
Экологические кодексы существуют в таких странах, как Швеция, Франция. Недавно экологический кодекс был принят в Казахстане. Он считается одним из лучших в международном экологическом праве. На Украине практически доработан проект экологического кодекса.

Германия обсуждает проект экологического кодекса на протяжении десяти лет, несмотря на сильное влияние зеленых в этой стране. Эксперты объясняют промедление тем, что немецкие законодатели должны кодифицировать порядка 1000 законов, а также 500 подзаконных актов.

Финансовые инструменты
Экологический налог существуют практически во всех странах, сейчас дискуссия о его введении идет в Китае. Но взимается "зеленый" налог по-разному. Например, он входит в стоимость товара, либо сопровождает производственный процесс, либо уплачивается при ут лизации доходов.

Существует также аналог экологического налога -- залоговая стоимость товара. В СССР этот принцип действовал в отношении стеклянных бутылок. Бутылку можно было сдать и получить назад часть потраченных денег. В развитых странах подобные принципы распространяются на автомобильные шины, аккумуляторы, телевизоры и прочее. За счет этого формируется самостоятельный сверхприбыльный бизнес по переработке и утилизации отходов.